《铜陵市餐厨垃圾管理办法》的政策解读

一、制定背景

垃圾问题是百姓关心、社会关切、媒体关注的重大民生问题，随着经济社会发展和人民生活水平的日益提高，餐厨垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越来越大。我市于2018年9月施行了《铜陵市生活垃圾分类管理办法》，但在现实中餐厨垃圾法制运行情况仍不容乐观，由于餐厨垃圾本身的特殊性，导致不仅在日常核心的收集运输环节易有违法行为出现，其后续处置环节更易衍生出相当多的违法现象，亟待另行通过立法的方式予以明确和解决。

2019年我市市辖区城市建成区生活垃圾日均产生量约为370吨/日，餐厨垃圾产生量约90吨/日。生活垃圾、餐厨垃圾产生量比例约为4:1。目前，我市已登记餐饮企业3241家（不含枞阳县），经比对调查，实际正常营业并产生餐厨垃圾的餐饮企业约2100家，已签订餐厨垃圾收运协议1895家，收运率为90%，并已将184家党政机关等公共机构，6家大型商业综合体纳入收运体系，日均收运餐厨垃圾约80吨，采用厌氧发酵处理工艺进行处置。

伴随着我市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理项目一期日处理能力100吨工程的建成运行，硬件设施的逐步到位和收处工作的有序推进，越来越多的管理问题逐渐暴露出来：

一是管理制度不健全，日常管理机制、执法联动机制、诚信管理机制、信息共享机制、提前告知机制、投诉举报机制等均未建立，目前实际工作中仅依靠市级城管执法部门的执法力量，无法满足我市餐厨垃圾管理工作的需要。县区属地管理责任、部门管理职责尚未真正落实。

二是对餐厨垃圾产生单位的违法行为法律责任警示效果不足，存在餐厨垃圾和其他生活垃圾混合投放和收集现象严重，随意处置餐厨垃圾的情况较多，对收运管理过程中出现的餐厨垃圾产生单位不交或少交餐厨垃圾、不按规定单独存放餐厨垃圾，没有明确的处罚依据，无法实施有效约束。

三是餐厨垃圾收集设施的清洁、复位职责划分问题存在较大争议，单位或个人擅自收运餐厨垃圾的情况时有发生；餐厨垃圾产生单位随意处置餐厨垃圾的情况较多；单位或个人将餐厨垃圾交给无特许经营资质的单位和个人收运或处置的行为时有发生；将未经无害化处理的餐厨垃圾作为畜禽饲料的情况也时有发生。

因此，市政府在多方调研的基础上将餐厨垃圾立法作为2019年度政府规章审议项目。我市作为全国第五批餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点城市，更应走在前列，亟需根据我市的城镇布局、人口分布和消费格局等特点，进一步明确了餐厨垃圾产生单位和收集、运输、处置服务单位的义务和法律责任，对于从源头上管好餐厨垃圾，明确落实餐厨垃圾收运体系，科学规划餐厨垃圾管理处置体系，建设完善各相关配套措施，切实解决百姓舌尖上的安全问题，助力生活垃圾分类工作皆具有重要的指导意义。

二、起草过程

本《办法》主要依据了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》、《安徽省实施〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉办法》、《安徽省食品安全条例》等法律、法规，参考了《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨垃圾管理的意见》（国办发〔2010〕36号）、《国务院办公厅关于进一步加强“地沟油”治理工作的意见》（国办发〔2017〕30号）、《安徽省人民政府办公厅关于加强地沟油整治和餐厨垃圾管理工作的实施意见》（皖政办〔2010〕69号）、《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强“地沟油”治理工作的实施意见》（皖政办秘〔2017〕195号）等政策规定,另外借鉴了合肥市、浙江省衢州市、宁波市等地的立法经验。

三、工作目标

建立完善覆盖全市的餐厨垃圾收运、处理体系和管理网络系统，按照“宣传教育、完善制度、突出重点、严格执法”的原则，整体推进，分步实施，通力协作，广泛参与，积极、有序地推进我市餐厨垃圾集中收集和资源化利用进程，实现餐厨垃圾收集、运输、处置各环节的紧密衔接和高效运转，确保餐厨垃圾得到集中无害化处理和资源化利用，防范“泔水”喂猪和废弃食用油脂进入食物链，保证食品卫生安全。

四、主要内容

本《办法》共二十条，主要内容包括：适用范围、餐厨垃圾概念、管理原则、政府及部门职责、服务许可管理、鼓励倡导规定、餐厨垃圾产生单位和收运单位义务、餐厨垃圾处置单位应遵守的规定、禁止性规定；同时明确了监督考评、联合执法、告知督促、应急处理、诚信管理等机制，内容基本涵盖了餐厨垃圾管理的各个方面，明确了市、县（区）和有关管理部门的职责，突出了属地管理、统一收运、集中处置的管理原则，对餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置行为做了原则规定，对行政主管部门提出了具体要求，有较强的针对性、实用性和可操作性。

（一）适用范围。结合当前实际，本《办法》的适用范围为本市城市化管理区域内，《办法》第二条：本办法适用于本市城市化管理区域内餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置及其监督管理活动。（注解）城市化管理区域是指城市、镇的建成区，建成区以外的经济开发区、产业园区、旅游景区、风景名胜区，以及市、县人民政府确定实行城市化管理的其他区域。

（二）餐厨垃圾概念的界定。《办法》第二条界定了餐厨垃圾的概念：本办法所称餐厨垃圾，是指相关企业和公共机构（以下简称餐厨垃圾产生单位）在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中，产生的食物残渣、食品加工废料和废弃食用油脂等。前款所称废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物，包括煎炸过食品不能再食用的油脂、餐厨垃圾中的油脂和油水混合物以及经油水分离器、隔油池等分离处置后产生的油脂等。

（三）餐厨垃圾管理原则。《办法》第四条提出了餐厨垃圾的管理，实行属地管理、社会参与、统一收运、集中处置的方式，遵循减量化、资源化、无害化的原则。

（四）政府及部门餐厨垃圾管理职责。《办法》第五条、第六条明确了政府及部门在餐厨垃圾管理中的职责，第五条：（政府职责）市和县、区人民政府应当加强对餐厨垃圾管理工作的统筹领导和组织协调，推行餐厨垃圾收集、运输和处置一体化运营。第六条：（主管部门职责）市市容环境卫生行政主管部门负责全市餐厨垃圾产生、收集、运输、处置的监督管理工作。县、区市容环境卫生行政主管部门具体负责本辖区内餐厨垃圾的日常监管，负责依法查处违反本办法的行为。（其他部门职责）市场监管、生态环境、农业农村、公安、商务、财政、自然资源和规划、住房和城乡建设、卫生健康、教体、文旅等部门按照自身职责，依法做好餐厨垃圾管理的相关工作。

（五）餐厨垃圾的服务许可管理。《办法》第七条规定：从事餐厨垃圾经营性收集、运输、处置业务的单位，应当按照国家有关规定取得城市生活垃圾经营性收集、运输、处置服务许可证。（注解）此项行政许可是国务院保留的行政审批（许可）项目，市、县市容环境卫生行政主管部门通过招投标、特许经营等方式确定的餐厨垃圾的收集、运输、处置单位，需向市、县市容环境卫生行政主管部门申请获得服务许可。

（六）鼓励倡导性规定。《办法》第八条规定：餐饮服务等相关行业协会应当发挥行业自律作用，规范餐厨垃圾管理的行业行为，鼓励将依法投放、统一交付餐厨垃圾的要求纳入行业自律规范和行业管理内容。《办法》第九条规定：倡导通过生活垃圾分类投放、净菜上市、改进食品加工工艺、文明用餐等方式，减少餐厨垃圾的产生量。鼓励和支持餐厨垃圾处置技术研究、开发和应用，促进餐厨垃圾的无害化处置和资源化利用。鼓励单位和个人在农业生产、造林绿化、交通运输等活动中使用餐厨垃圾资源化产品。

（七）餐厨垃圾产生和收运单位义务。《办法》规定了餐厨垃圾产生和收集、运输单位应当履行的义务，《办法》第十条对餐厨垃圾产生单位应当履行的义务进行了细化（共6项）：1、按照规定单独收集、分类存放、密闭储存餐厨垃圾，不得混入其他生活垃圾；2、餐厨垃圾应当投入收集、运输单位提供的专用收集设施及指定地点，并保持专用收集设施整洁完好和周边环境卫生；3、向符合本办法第七条规定的餐厨垃圾收集、运输单位及时交付餐厨垃圾；4、建立餐厨垃圾产生台账，真实、完整记录餐厨垃圾的产生时间、种类、数量、去向等情况；5、设置油水分离器或者隔油池等污染防治设施的，应当符合环境保护的要求并保证其正常使用；6、按照市政府确定的收费标准缴纳城市生活垃圾处理费。《办法》第十一条对餐厨垃圾收集、运输单位应当履行的义务进行了细化（共7项）：1、提供的餐厨垃圾专用收集设施标识统一、标准规范；2、建立餐厨垃圾收集、运输台账，真实、完整记录餐厨垃圾的收运时间、种类、数量、去向等情况，并每月向市和县、区市容环境卫生行政主管部门报送数据和报表；3、按照环境卫生作业标准、规范和收运服务协议约定，及时收运餐厨垃圾，并运送到市、县市容环境卫生行政主管部门指定的处置场所；4、用于收集、运输餐厨垃圾的车辆，应当保持密闭和整洁，喷涂统一的标识标志，按照要求安装行驶及装卸记录仪，并与本级数字化城管信息系统连接；5、在餐厨垃圾收集过程中应当文明作业，作业完成后及时复位收集设施，清理作业场地；6、在运输过程中不得沿途丢弃、遗撒餐厨垃圾；7、不得擅自停业、歇业，确需停业、歇业的，按照国家有关规定进行报告，经同意后方可停业、歇业。

（八）餐厨垃圾处置单位应遵守的规定。《办法》第十二条明确了餐厨垃圾处置单位应当遵守以下6项规定：1、按照国家有关规定和技术标准，处置餐厨垃圾；2、按照规定的时间和要求接收餐厨垃圾，不得擅自接收本办法适用范围以外的餐厨垃圾；3、按照要求和相关安全技术规程，配备餐厨垃圾处置设备、设施，保证处置设备、设施安全运行；4、建立餐厨垃圾处置台账，真实、完整记录餐厨垃圾的处置时间、种类、数量、去向等情况，并每月向市和县、区市容环境卫生行政主管部门报送数据和报表；5、按照规定进行环境检测，对处置设施、设备的性能和环保指标进行检测、评价；废水、废气、废渣等的排放应符合生态环境保护要求；6、不得擅自停业、歇业，确需停业、歇业的，按照国家有关规定进行报告，经同意后方可停业、歇业。

（九）禁止性规定。《办法》第十三条对餐厨垃圾产生、收集、运输、处置过程中作出了6项禁止性规定：1、擅自从事餐厨垃圾经营性收集、运输和处置活动；2、 将餐厨垃圾交由不符合本办法第七条规定的单位收集、运输或者处置；3、 将餐厨垃圾及其加工物作为原料生产、加工食品；4、使用未经无害化处理的餐厨垃圾作为饲喂畜禽；5、随意倾倒、泼洒或者堆放餐厨垃圾；6、法律、法规、规章规定的其他禁止行为。

（十）明确了监督考评、联合执法、告知督促、应急处理、诚信管理等机制。《办法》第十四条明确了监督考核机制：市市容环境卫生行政主管部门应当建立健全餐厨垃圾监督管理制度，建立信息平台和共享机制。餐厨垃圾管理工作应列入各级政府城市管理和食品安全绩效考核、单位评比的内容，对作出显著成绩的单位和个人予以表彰和鼓励。《办法》第十五条明确了联合执法机制：市和县、区市容环境卫生行政主管部门应当加强对餐厨垃圾产生、收集、运输、处置活动的监督检查，会同相关部门建立餐厨垃圾管理联动工作机制，依法组织有关部门开展餐厨垃圾联合执法，依法查处餐厨垃圾的违法行为。《办法》第十六条明确了告知督促机制：市场监督管理部门在办理食品经营许可证等相关手续时，应当告知餐厨垃圾产生单位将餐厨垃圾单独投放、交由取得符合本办法第七条规定的餐厨垃圾收集、运输单位统一收运，并在日常监管中进行督促。《办法》第十七条明确了应急处理机制：市和县、区市容环境卫生行政主管部门应当会同有关部门制定餐厨垃圾管理应急预案，建立餐厨垃圾应急处理系统，确保紧急或者特殊情况下餐厨垃圾的正常收运和处置。餐厨垃圾收集、运输、处置单位应当制定餐厨垃圾污染、设备故障等突发事件应急方案，并报送市和县、区市容环境卫生行政主管部门。《办法》第十八条明确了诚信管理机制：市和县、区市容环境卫生行政主管部门应当建立餐厨垃圾产生、收集、运输、处置单位信息档案，建立餐厨垃圾信息管理平台，记录日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法将餐厨垃圾管理情况纳入诚信体系建设。

（十一）法律责任规定。《办法》第十九条强调了处罚规定：违反本办法规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。（注解）依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》这些上位法，对违反本办法规定的行为，分别作出相应的处罚。如，餐厨垃圾产生单位违反本办法第十条第一项至三项规定随意倾倒、抛撒或者堆放餐厨垃圾的，由市容环境卫生行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，对单位处五千元以上五万元以下的罚款，对个人处以二百元以下罚款。未经批准从事餐厨垃圾收集、运输或者处置活动的单位，由市容环境卫生行政主管部门责令停止违法行为，并处以3万元的罚款等。

五、创新举措

（一）明确总体设置，突出立法原则

在《办法》的体例设置上，不追求“大而全”，因已有《铜陵市生活垃圾分类管理办法》对我市生活垃圾分类工作做出整体的、系统性规定，结合餐厨垃圾管理工作实际，本《办法》以规范行为方式和管理措施为主，将部分内容重复的条文予以了归并，使条文显得更加精练、严谨、合理。

（二）坚持问题导向，敢于破解难题

坚持问题导向是制定《办法》的基本原则之一。通过明确餐厨垃圾概念、餐厨垃圾管理的基本原则、部门职责以及部门协同配合工作机制，解决餐厨垃圾管理工作职责不清问题。按照“谁产生、谁负费”的原则，将餐厨垃圾处置收费纳入城市生活垃圾处理费征收，明确餐厨垃圾产生单位应履行的餐厨垃圾污染治理的法定义务，解决餐厨垃圾处理义务不明的问题。明确从事餐厨垃圾收集、运输、处置单位的资质条件，严格餐厨垃圾收集、运输、处置单位准入，明确餐厨垃圾收集、运输、处置行业标准规范，解决餐厨垃圾收集、运输、处置不规范问题。明确餐厨垃圾管理监督检查职责，建立健全餐厨垃圾联合执法机制，探索建立提前告知机制，推进完善应急处置机制，科学设置诚信监督机制，解决餐厨垃圾监督管理问题。

（三）坚持合法合规，兼顾合理可行

在《办法》的制定上，既坚持了合法性、又兼顾了合理性。在条款设置方面，增加鼓励性条款，鼓励和支持餐厨垃圾处置技术研究、开发和应用，促进餐厨垃圾无害化处置和资源化利用。在行业自律方面，加强餐饮服务相关行业协会管理。在源头宣传方面，市场监督管理部门在核发食品经营许可证时，告知餐饮企业应遵守的餐厨垃圾管理规定。在查处手段方面，加强联合执法，坚持严管重罚的高压态势。在法律责任部分，遵从“上位法已有处罚规定的，从其规定”的立法原则，比如随意倾倒、抛洒、堆放餐厨垃圾的；未经批准从事餐厨垃圾收集、运输或者处置活动的；从事餐厨垃圾收集、运输和处置单位未经批准擅自停业、歇业等行为的法律责任，未予以再次累述。

（四）（强调一下）餐厨垃圾非法处置的危害

用餐厨垃圾喂养畜禽，通过食物链，餐厨垃圾中致病菌等有害物质转移到人体，容易危害人体健康。产生危害原因:由于餐厨垃圾不仅包括食物残余，同时也包括食品加工废料，带有大量化学、农药、病原微生物等残留物，餐厨垃圾在喂养畜禽时又未经过严格的消毒、杀菌，致使有害物质直接转移到畜禽体内，人再食用这类畜禽时极易感染病菌，导致交叉感染，造成人畜共患疾病，进而对人民身体健康造成危害。

废弃食用油脂被非法加工后，又被重新混入食用油脂进入市民日常生活，其产生的危害十分严重:一是废弃食用油脂中混有大量的污水、垃圾、洗涤剂，经非法加工根本无法去除细菌和有害化学成分；二是废弃食用油脂经过多次反复油炸、烹炒后，含有大量的致癌物质，如苯并能、黄曲霉素等，其中废油脂中所含的黄曲霉素，毒性是砒霜的100倍，长期食用会导致慢性中毒，容易患上肝癌、胃癌、肠癌等疾病。

六、下一步工作计划

餐厨垃圾管理是我市城市管理工作的重要组成部分，为保证餐厨垃圾收集、运输、处置工作稳步开展，拟分三个阶段进行。

（一）前期宣传阶段（2020年2月20日-3月31日）

采取上门宣传、设置宣传点发放宣传资料、新闻媒体报道、召开餐饮业行业协会专题会等形式，广泛宣传餐厨垃圾处置的重要意义和目的要求。一是在餐饮业集中的主要路段悬挂宣传条幅，集中宣传《铜陵市餐厨垃圾管理办法》。二是印发宣传资料，将《铜陵市餐厨垃圾管理办法》的主要内容印制成宣传资料，向市民免费发放，形成全社会共同参与餐厨垃圾管理的良好局面。同时要按照餐饮企业数量及分布情况，下发“致餐饮企业的一封信”，通过宣传教育，使餐饮单位明确餐厨垃圾第一责任人的责任和义务，自觉履行餐厨垃圾监管的责任。三是录制音响宣传资料，在餐厨垃圾收集专用车辆上反复播放，便于餐饮单位倾倒餐厨垃圾。四是利用媒体进行本规章的宣传。广泛借助网络、电视、报纸等媒体进行《铜陵市餐厨垃圾管理办法》的宣传，通过召开新闻发布会、开办专栏等形式对《铜陵市餐厨垃圾管理办法》进行全方位解读，组织执法人员到餐厨垃圾产生企业、单位和门店等进行上门宣传，使餐厨垃圾管理法规做到家喻户晓，人人皆知。

（二）全面执行阶段（2020年4月1日-10月31日）

市餐厨垃圾管理办公室和区餐厨垃圾执法队伍要依法开展一定规模的执法活动，采取教育劝导和处罚相结合的执法方法，先教育劝导和限期整改，对拒不整改的再行处罚。先调查摸底，尤其要对影响较大的地沟油黑窝点、擅自处置餐厨垃圾等违法行为排摸清楚，将案件资料上报局执法督察科，一同协调市场监管、公安、农业农村等相关部门进行联合执法，进行严厉打击。本着“先易后难、先大后小”的原则，采取“从点到面”的方式开展，协调重点查处擅自处置餐厨垃圾行为和利用餐厨垃圾加工食用油脂行为，对餐饮企业拒绝提供餐厨垃圾的行为进行查处，对餐厨垃圾收集容器沿街摆放进行规范。对餐厨垃圾收集、处置企业进行监督管理，规范其作业行为，对餐厨垃圾处置企业进行监督管理，对所加工的产品销售进行监督，防止油脂回流餐桌，切实保障广大市民的食品安全。枞阳县要结合实际，认真做好《铜陵市餐厨垃圾管理办法》的宣传活动。

（三）总结提高阶段（2020年11月1日-12月31日）

在总结前期运行经验的基础上，对《铜陵市餐厨垃圾管理办法》执行过程中存在问题进行总结，及时向市司法局和有关部门进行反馈，在贯彻执行的过程中不断改进管理和执法水平，最终实现餐厨垃圾管理和执法的全覆盖，达到资源化利用和无害化处理的目的。

来源：铜陵市人民政府网